谁动了教材出版的奶酪？
——多家出版社联合反对发改委强制中小学教材租型招标
本报记者 张英 实习生 林怡静 发自北京
多家出版社在义务教育教材的出版上投入了几十亿元人民币，而现在面临血本无归的风险。他们联合起来，把矛头指向了教材租型招标政策：你主编教材，却必须把印刷、发行和销售的利益转让给他人
2008年，由国家发改委主导、新闻出版署、教育部参与的中小学教材出版发行施行招投标的方案将在全国推行。这个已经试点试行4年的方案，却遭到了众多出版中小学义务教育教材的出版社的坚决反对。
一家出版社的老总在给南方周末记者的报料电话里说，“我们已经到了生死存亡的关头，这个荒唐的租型招标将把几年来义务教育教材多元化改革成果毁掉，可能导致人教版教材几十年一家垄断教材出版的局面重现。”
目前，这些出版社正以会议、上书中央领导的方式，反对国家发改委系统主导的这次全国范围内的教材租型招标。他们在义务教育教材的出版上投入了几十亿元人民币，而现在却面临血本无归的风险。
人教版教材垄断被打破了
在北京师范大学出版社副总编叶子眼里，2001年是一个美好的开始。和另外几十家出版社一样，北师大出版社从这一年开始介入教材出版。此前，作为惟一的教材出版社，人民教育出版社的中小学教材已经在全国范围内使用了三十多年。
2001年6月7日，当时的教育部部长陈至立下发了11号部长令，颁布《中小学教材编写审定管理暂行办法》。该办法打破了教材出版垄断，全国所有的出版单位、个人、团体都可以参与中小学教材的编写，获得教育部全国中小学教材审定委员会审定通过以后，即可以出版投入使用。
据统计，近几年全国教材和教辅的出版产值达三百多亿。因此，所有的出版社都把眼睛盯住了有近2亿名中小学学生的教材出版。不管是国有的北师大出版社还是民营出版策划人赵勇，他们无一例外地把组织教材编写当作一个难得的机遇。
和其它图书不同，教材的编写、出版不容易。根据教育部的规定，中小学教材的编写、出版必须经过立项审批、编写、审定、实验、试用、修订这样几道关。
在教育部规定的时间里，赵勇的北京仁爱教育研究所迅速聘请了300人完成了立项表的填写和样章编写。“立项表的填写就两部分：一是投标单位资格审查——有没有能力和资格编教材；二是投标教材内容审查——教材特点特色和体系结构说明。”
因为担心民营企业受歧视，赵勇在48小时内把3000万元人民币存到银行，拿着存折找到教育部负责教材编写审定的官员，表示愿意把钱作为押金存在教育部，希望获得教材编写资格。他的行动感动了教育部的负责官员，最后，他成了一百多家出版社里惟一获得教材编写资格的民营机构。
钱砸出来的教材
在第一次申报立项时，所有的出版社都看着人教社。人教社申报了中小学各个学科的教材编写方案。赵勇申报了中小学19个学科的教材编写，3个月后，只有化学(9年级)和地理(7、8年级)两科被通过。北师大出版社5门课获得立项通过。
“整个立项淘汰率相当高，但审批程序相当公正。”赵勇回忆。2002年3月，是教育部规定的第二次申报时间。这回他报了16个学科教材编写方案，最后只过了一门《英语》(7至9年级)。北师大出版社也有两门课程获得通过。
赵勇在朋友的帮助下组建了教材编写组，通常，写作组主编一般都是大学里的著名教授，副主编是教委系统里的优秀教研员，再加上一些有着丰富教学经验的优秀教师。
获得立项，编写完毕，还未必能获得全国中小学教材审定委员会的审定通过。审定通常是出版社最担心的时刻：有的教材直接通过；有的教材没能通过，需要按照审读专家的意见修改；有的教材就直接写明“不予再审查”，被当场“枪毙”。
通过改革，教材编写、选用多元化局面形成。目前，已有82家出版社获准参与中小学教材编写，2400种小学教材、1200多种初中教材进入教育部全国九年义务教育阶段“用书目录”。
对出版社来说，教材完全是用钱砸出来的。“每科教材的启动经费在30到40万左右，编写经费按册数算，每册教材编写经费在30万左右；比如小学语文一共12册，编写经费就得360万，加上启动经费60万，投入420万；在教材投入使用时，北师大还将支付2％的版税给编写者；最后是后期培训费，每年都是千万以上。”叶子给南方周末记者算了笔账。
和赵勇出版的其它书不同，国家对教科书成本进行了详细核算，设置了定价上限，只准在核定价格内下浮，不得上涨。这样特殊的严格准入，是赵勇们所没有想到的。但无论如何，相比那些花了上千万重金最后却没有任何教材通过的出版社，赵勇已经够幸运了。
冲着新华书店来的改革
通过的教材被统一列入教育部的《教学用书目录》。这意味着，凡是被列入该名录的教材都可以出版、印刷、发行。就在赵勇组织140人的销售和服务队伍时，一场由国家体改委和原国家计委主导教育部、新闻出版总署参与的中小学教材的出版发行改革也拉开了帷幕。
2001年6月4日，国务院办公厅转发原国务院体改办、原国家计委、教育部和新闻出版总署《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见的通知》，打破中小学教材发行由新华书店一家垄断的局面，决定于2002年9月－2004年9月在福建、安徽和重庆三省市进行第一轮教材出版发行招投标试点，教材出版发行要实行“招投标”，教材的出版发行机构由竞标方式产生。
四部委通知的下发，在出版行业内引发了一场大地震。《中国图书商报》副总编张维特对南方周末记者介绍，此前我国的中小学教材出版、发行都是行政垄断的——教育部委托人民教育出版社出版，新闻出版署委托各地新华书店发行。因为垄断，教材品种单一，教材价格虚高不下，加重了家长和学生的经济负担。打破行政垄断是必要的。
另一方面，教材发行招标也有让主要依靠教材发行利润过日子的新华书店系统进行深度变革的意图。一项调查表明，各地省级新华书店70％以上的利润来自教材发行，在很多县级的基层新华书店，这一比例甚至高达90％以上。
2003年，因国务院机构调整，国务院体改办和国家计委被撤销，有关职能并入国家发改委。教材招投标试点工作由国家发改委牵头，新闻出版总署和教育部参加，具体工作由发改委体改司负责。
当时负责这项工作的国家发改委体改司官员公开表示，发改委在教材出版发行上没有部门利益和利害关系，作为牵头改革的负责部门更合适。
2005年3月14日，国务院批复同意三部委扩大教材招投标试点，并明确了“试点工作最迟从2006年春季开始”的要求；从2008年秋季开始“面向全国进行”。
被利益扭曲的招投标
“这个招投标把教材发行搞复杂了。”北师大出版社负责发行的经理马朝阳说。在发改委的招标改革之前，原创出版社在研发、出版教材之后，由各地教育部门选定使用教材，再由新华书店代为发行销售，通过进入学校试用、反馈、修订。
改革之后，根据招标规定，凡是参与了投标手里有教材的出版社，在自己没有中标以后，必须把自己的教材出版胶片交给那些中标的当地出版社，由他们负责印制生产，再交由当地中标的发行机构面向学校发行。作为回报，当地出版社按照教材定价的3％，向北师大出版社支付“租型”的使用费。
所谓“租型”，指的是中小学教材租型，这个出版界的特有说法起源于2001年以前。那时全国只有人民教育出版社一家出版社受国家投资委托指定编写出版中小学教材。由于我国地域辽阔，地处北京的人教社无法在同一时间内满足全国各地的教材需要。为了保证每年全国中小学学生在开学前拿到教材，人教社索性把教材的印刷胶片分给各地方的省新闻出版局，地方新闻出版局再指定当地出版总社或者人民出版社出版、印刷，新华书店独家发行销售。地方人民出版社按照教材总定价的3％－4％付“租型”费用给人教社。
对人教社来说，它的教材是国家经费投入的，它只承担编写和出版，每年可以在全国几十个省份收取租型费；地方出版集团也欢迎这样的合作——通过教材租型取得的收入成为它们赖以生存的经济支柱。因此，出于地方利益考虑，地方新闻出版局和出版集团千方百计想保留计划经济时代的“租型”。
于是，就出现了马朝阳不理解的怪现象。教育部［2005］15号文件明文规定各省级教育行政部门要完整转发教育部《教学用书目录》，不得删减或增加，并严格规定全国各地市要在教育部《教学用书目录》内选用教材。
但在实际招标过程中，一些省市的教育厅为保证地方利益，对教育部《教学用书目录》进行了大量的删减，有些省市教育厅做出了不给本省市出版集团租型的出版社教材就不准列入本省《教学用书目录》，不准进入本省教材市场的荒谬规定，从而把那些不愿意被租型的出版社教材拒之门外。
为保证自己的既得利益，一些试点省份在制定招投标政策和评分标准时设置了一些特殊要求。比如四川的招标要求，中标出版社，要与该省印制单位有三年以上稳定印制业务关系，要在该省有三年以上的教材发行供货经验，甚至要在该省实现纳税等等。
“像这些荒唐的要求我们根本不可能达到，这就意味着我们不可能参与这个省的投标。”这让叶子觉得这些试点省份根本就不想让外地的出版社中标。招标结果也证实了她的判断：凡是参与投标、手里有教材的外地出版社，没有一个中标。中标的都是当地的出版社，但他们手里并没有教育部批准使用的教材。
对这些原创出版社来说，如果按照人教社与地方社的合作模式，它将面临高额投入血本无归的可能。为维护自己的利益，绝大多数原创出版社拒绝向中标的当地出版社提供教材租型胶片，结果这场招标以流产告终。僵持到最后，四川省只得与北师大这些没有中标的出版社重新谈判，由他们在当地直接印制，交由新华书店发行销售。
“地方实际上想保留与人教社合作获得的经济利益。”一家出版社的发行经理对南方周末记者说，他向记者提供了一份广西教育厅去年4月25日颁发的(2007年8号)文件。该文件里称：“根据自治区领导的指示，要使人民教育出版社出版的新课标实验教材在广西的市场份额接近或达到50％，以确保广西出版总社继续获得人教版教材租型权。”
在文件后的附录版本调整情况也显示，从2007年秋季起，在广西境内使用的江苏教育、北师大、四川、仁爱等近十家出版社的教材被全部调整为人教版教材。
我的教材是我的吗？
“电脑生产商可以自己设计、生产、销售电脑，我自己主编、被教育部认可的教材，却不能自由地印刷、发行和销售，这是不是变相剥夺搞出版最基本的权利？”华东一家出版社的副总编辑张非对南方周末记者感叹说。
这样的疑问，从国家发改委2001年的教材招投标试点时就有了。只不过那次在福建、安徽和重庆招标试点只占上述3省学生总人数的10％，人数不多，涉及的利益不大，出版社能够在全国大部分地区实现直接供货新华书店实现销售，因此无人出来抗议。
到了2005年，11省开始招标试点，让各出版社感到了巨大的压力，“强制租型”导致出版社的利润大幅度下降。而到了2008年，这个让他们活不下去的教材招投标即将在全国范围内推广。面对可能的灭顶之灾，本来不愿意站出来面对政府部门的出版社，选择了呐喊和抗议。
“招投标侵犯了我们的著作权。因为教材是我们投资编写的，版权是我的，你凭什么强制我租型？不经过我同意就拿我的教材去招投标？为了打破教材编写出版垄断，教育部已经搞过一次教材编写招标了。如果发改委这个制度在旨在打破发行垄断，可以直接搞发行权招标，为什么还要出版社参加印制权的招标呢？”马朝阳对南方周末记者说。
经过8年市场开发，北师大教材全国市场占有率为25％，仅次于人教版教材。最让他们气恼的是，自己的教材被强制租型后，他们只拿到3％的租型费，而他们还要给编写人员2％的版税，而剩下1％，根本就不够支付被租型的地区教材的维护、修订、培训费用。“如果被租型，我们一分钱不赚还要赔钱。所以我们宁愿停租。”叶子说。
一些小出版社没有北师大这样硬气。“胳膊怎么扭得动大腿呢？如果我不租型，等于我就退出教材市场。我拿着教材又有什么用呢？”西部某出版社的发行经理说。
张维特对南方周末记者说，打破行政垄断，降低教材价格，招标的动机是好的，但这几年实施效果不佳。
江苏教育出版社教材部主任杨九诠经过调查发现，非试点地区教材价格降幅反倒比试点地区高——在11个试点地区，通过招标方式教材平均降幅8％，只有江西省降幅高达16％以上。而在非试点地区，教材平均降幅为11％，北京、天津地区降幅为13％至15％。
作为图书出版和发行的主管部门，新闻出版署面临两难处境：如果彻底打破教材出版和发行垄断，整个出版行业和新华书店系统的经济收入将锐减，没有人敢对此负责。因此，地方政府在教材招标程序上采用各种办法，维护自己的既得利益，千方百计试图保留租型制和教材发行垄断的现实。
一直试图染指教材发行的中国邮政报刊发行公司很失望。早在发改委推动的教材招投标试点工作刚启动时，邮政报刊发行公司就跃跃欲试，但在第二轮发行招标试点中，各地邮政企业虽然参与了投标，但多数地方未能中标。个中原因和教材招标相似，他们被一些地方的招标细则挡在了门外。
而制定招标方案的国家发改委也容忍了这个现实。对这个程序不完美的招标，国家发改委体改司副司长王强在2007年11月的一次会议上表示，发改委将坚定不移地推动全国范围内的招标。
而更早的时候，王强在接受《财经》杂志采访时解释：“试点之所以没有一步到位，是考虑到教材出版市场的现有格局和实际情况，避免给地区经济发展和社会稳定带来更大冲击。但有一点应该明确：行政性的租型出版迟早会被取消。”
但是，这些出版社已经等不及了，他们甚至怀疑，自己能否看到那一天。
(在发稿前夕，南方周末记者获悉，因为众多出版社的反对和上书，在高层领导的批示下，原拟于2月底进行的全国中小学教材招标工作已被中止。但“租型”制度和发行垄断的问题却依然存在，针对这一问题，本报将继续保持关注。)
全国有两亿多名中小学生，教材教辅产值三百多亿，改革后原垄断单位如何生存，是一个现实问题
张莉／图 |
